PROPOSITION DE LOI
portant diverses mesures visant à renforcer la sûreté nucléaire, la transparence financière et le contrôle parlementaire
Enregistrée à la Présidence du Sénat le 02 février 2022
PRÉSENTÉE PAR
MM. Guillaume GONTARD, Daniel SALMON, Guy BENARROCHE, Ronan DANTEC, Mme Monique de MARCO, MM. Thomas DOSSUS, Jacques FERNIQUE, Joël LABBÉ, Paul Toussaint PARIGI, Mmes Raymonde PONCET MONGE, Sophie TAILLÉ-POLIAN et Mélanie VOGEL, Sénatrices et Sénateurs.
(Envoyée à la commission des affaires économiques, sous réserve de la constitution éventuelle d’une commission spéciale dans les conditions prévues par le Règlement.)
EXPOSÉ DES MOTIFS
Mesdames, Messieurs,
L’article 7 de la Charte de l’environnement rappelle que « toute personne a le droit, dans les conditions et les limites définies par la loi, d’accéder aux informations relatives à l’environnement détenues par les autorités publiques et de participer à l’élaboration des décisions publiques ayant une incidence sur l’environnement ».
Pourtant, le 9 novembre 2021, le Président de la République française annonçait la construction de six nouveaux réacteurs de troisième génération dits « EPR » après avoir annoncé la relance de programmes de recherche sur les petits réacteurs dits « SMR ». À l’inverse, au coeur de l’été 2019, l’abandon du projet « Astrid » censé représenter une des pistes de gestion des déchets radioactifs français était annoncé par un simple communiqué de presse.
Alors même que l’ensemble de ces annonces impliquent l’ensemble des citoyens sur des périodes dépassant largement l’échelle humaine, aucune de ces annonces ne fait suite à une quelconque concertation démocratique digne de ce nom. Plus largement, l’ensemble de ces annonces solitaires reflètent la culture du fait accompli voire du secret, propre à une industrie construite sur elle-même et dont les incidences sont pourtant majeures sur son environnement.
Alors que la période actuelle est charnière et verra de nombreuses décisions être prises quant à l’outil nucléaire français (décision de construire de nouveaux parcs, prolongation du parc actuel et gestion des déchets radioactifs notamment), il n’est plus acceptable que ces choix structurants soient faits sans aval démocratique ni état des lieux technique.
Pourtant, l’énergie nucléaire française au sens large affiche de nombreux problèmes récurrents et de plusieurs ordres.
– Financièrement, la dette de l’exploitant principal des centrales nucléaires françaises et les manques de provisionnements rappelés à plusieurs reprises par la Cour des Comptes quant aux murs d’investissements à venir pour la mise aux normes des centrales actuelles ou leur démantèlement, posent de nombreuses questions de soutenabilité qu’il convient de régler avant tout nouveau projet. Les dérapages techniques et financiers sur l’EPR de Flamanville nous alertent sur l’incapacité de notre outil industriel à faire face.
Le seul projet CIGEO montre la défaillance des estimations financières de la filière. Un arrêté du 15 janvier 2016 adopté par Ségolène Royal fixait le coût du projet à 25 milliards d’euros. Précédemment, l’Agence nationale pour la gestion des déchets radioactifs avait évalué ce coût à 34,5 milliards d’euros. Lors du débat public de 2013, le coût du projet était évalué à 16,6 milliards d’euros. Déjà en 2014, un rapport de la Cour des comptes relevait l’écart entre les évaluations effectuées en 2009 par l’Andra, le cabinet d’audit PwC – entre 39,1 et 43,6 milliards d’euros – et les producteurs de déchets – 14,8 milliards d’euros.
C’est bien l’ensemble des coûts de l’industrie qui sont également sous-évalués. Or, les sous-estimations des coûts prévisionnels de gestion des déchets ont une conséquence grave et directe : les provisions que les exploitants sont tenus de constituer sont sous-dimensionnées, et les dépenses (normalement à la charge, dès maintenant, des producteurs de déchets par le biais de ces provisions) sont de fait reportées sur nos successeurs qui devront les payer.
– Techniquement, que ce soit sur l’outil industriel existant comme l’ont mis en exergue tout récemment les alertes sur la centrale de Tricastin ou les nombreuses interrogations de l’Autorité de sûreté nucléaire (ASN) sur les nouveaux projets (de centrale ou de stockage) il y a urgence à renforcer certains contrôles dans l’application des normes et des obligations à l’exploitant.
– Démocratiquement enfin, il n’est plus acceptable que de tels projets nucléaires aux impacts potentiels considérables ne soient plus débattus démocratiquement à travers de véritables consultations ouvertes. De la même manière, le rôle du Parlement ne peut plus être celui d’un simple spectateur des choix imposés par l’exécutif ou le fait accompli d’une industrie fermée sur elle-même. Un véritable contrôle parlementaire et une participation aux choix doivent aujourd’hui être automatiques.
Bien au-delà du débat sur l’énergie nucléaire, cette proposition de loi a pour objet de mettre en place les conditions indispensables à l’information des citoyens et des parlementaires sur les différentes options envisagées et leurs modalités de financement, nécessaires à une prise de décisions objectives. Les choix dans ce domaine sont cruciaux, tant sur la sûreté que sur la sécurité ou la souveraineté énergétique. La transparence financière sur les choix faits par l’exécutif et relatifs au nucléaire civil est indispensable pour que la représentation nationale puisse donner un avis éclairé sur ces derniers, mais également pour anticiper les effets à venir sur les finances publiques. L’ensemble de ces éléments sont nécessaires avant la prochaine loi visant à traduire les priorités de la politique énergétique française et qui doit être prise avant le 1e juillet 2023.
Face à l’ensemble de ces constats et sur ces différentes problématiques, cette proposition de loi tente d’apporter plusieurs réponses.
RENFORCER LA SÛRETÉ DES CENTRALES NUCLÉAIRES
L’article 1 vise à assurer un suivi opérationnel des recommandations de l’Autorité de Sûreté nucléaire. L’abandon de l’objectif inscrit dans la loi dite de « transition énergétique et pour la croissante verte » n°2015-992 du 17 août 2015 de réduire la part du nucléaire à 50% en 2025 revient à laisser fonctionner la majorité des réacteurs au-delà de leur 4ème – et pour certains leur 5ème – visite décennale. Cette décision est lourde de conséquences pour la sûreté et la sécurité des installations et appelle à renforcer la rigueur et les moyens pour garantir un niveau de sûreté suffisant. Pour prolonger la durée de vie des installations et respecter les normes post-Fukushima prescrites par l’ASN, les exploitants doivent procéder à des travaux. Dans ce contexte, l’évaluation et le contrôle de ces opérations doivent plus que jamais être renforcés. Actuellement, EDF n’a pas l’obligation de communiquer sur les travaux effectués en réponse aux prescriptions de l’ASN, leur niveau d’avancement, ni le calendrier prévu pour les démarrer et les terminer. À plusieurs reprises déjà, ce système a montré ses limites : par exemple, quand EDF informe l’ASN en 2018 qu’il n’aura pas installé les diesels d’ultimes secours d’ici fin 2018, malgré une prescription de l’ASN datée de juin 2012 pour les installer avant le 31 décembre 2018. Il s’agit ici, pour les plus gros travaux, c’est à dire ceux prescrits par l’ASN, d’exiger de la transparence et de la communication sur l’état d’avancement des travaux et de sanctionner les retards. En cas de non-respect des prescriptions et des échéances, la Commission des Sanctions devrait être saisie. L’article vise également à obliger une présence permanente de l’Autorité de sûreté nucléaire (ASN) sur chaque centrale nucléaire afin d’assurer la connaissance, l’évaluation et le suivi de l’ensemble des incidents détectés sur une centrale, ceci afin de favoriser une constatation automatique par l’autorité.
L’article 2 dote le Ministère de la transition écologique du pouvoir de fermeture des centrales nucléaires. La loi dite de « transition énergétique et pour la croissante verte » n°2015-992 du 17 août 2015 a acté la nécessité d’une diversification du mix énergétique français. Le Conseil constitutionnel a ainsi qualifié cette réduction au motif de la diversification des sources d’énergie et la réduction de la part de l’électricité d’origine nucléaire, comme contribuant à « l’intérêt général ». De fait, une réduction du nombre de réacteurs entraînera une réduction des risques liés à leur vieillissement. Par ailleurs, comme le relevait l’étude d’impact relative à la loi de « transition énergétique », cela entraînera une stabilisation du volume des déchets nucléaires produits. Aujourd’hui, seul l’exploitant a la possibilité de demander l’abrogation des autorisations d’exploiter lorsque le plafond de 63.2 GW est susceptible d’être dépassé. Ce « plafond » a pour objectif uniquement d’éviter une extension du parc nucléaire et ne permet pas de remplir les objectifs de réduction de la part du nucléaire fixés par la loi de transition énergétique. Aucun moyen juridique ne permet directement à l’État, dans le cadre de sa « politique » énergétique, d’abroger les autorisations d’exploiter les centrales nucléaires au motif de la transition énergétique.
RENFORCER LE CONTRÔLE PARLEMENTAIRE ET L’EXPERTISE INDÉPENDANTE
L’article 3 crée une délégation parlementaire au nucléaire civil sur le même modèle que la délégation parlementaire au renseignement afin de pouvoir mener un travail serein et dans le respect des exigences des secrets industriels et de défense. Il est à noter que cette proposition a le soutien de M. Dominique Minière, ancien directeur du parc nucléaire et thermique d’EDF, qui a déclaré au cours de son audition, le 15 mars 2018 concernant la Proposition de loi de Madame Barbara Pompili tendant à la création d’une délégation parlementaire au nucléaire civil et dont cette mesure s’inspire : « nous souhaitons que soit mise en place une formation ad hoc de parlementaires habilités à accéder aux informations relevant du confidentiel défense, avec lesquels nous pourrions aller beaucoup plus loin concernant les mesures de sécurité prises sur nos sites. Nous pourrions alors vous transmettre un certain nombre de données que nous ne pouvons pas présenter dans une instance publique ».
L’article 4 propose le renforcement du contrôle parlementaire des sanctions de l’Autorité de Sureté nucléaire. La capacité de l’ASN à asseoir son autorité et obtenir les informations et réponses de la part des exploitants dans des délais raisonnables est essentielle pour maintenir un haut niveau de sûreté. Dans un contexte de vieillissement des installations, il est indispensable de renforcer le contrôle de l’ASN sur la sûreté des installations. L’ordonnance n° 2016-128 du 10 février 2016 portant diverses dispositions en matière nucléaire et le décret du 14 mars 2019 relatif aux installations nucléaires de base ont créé la Commission des sanctions de l’Autorité de sûreté du nucléaire. Cette Commission dote l’ASN du pouvoir de prononcer des sanctions administratives. Afin que cette Commission soit effectivement mise en place, il est nécessaire qu’elle adopte un règlement intérieur, ce qui n’a toujours pas été fait d’après les informations publiques disponibles. Ce règlement précisera notamment les modalités d’instruction des demandes de prononcé d’amende et le déroulement des séances devant la Commission. Le Code de l’environnement prévoit que les séances de la Commission des sanctions sont en principe publiques sauf si le mis en cause s’oppose à cette publicité pour des motifs d’ordre public ou de sécurité nationale par exemple. Or, dans le secteur nucléaire, le secret défense “irradie” de nombreuses informations complexifiant particulièrement leur communication. Par ailleurs, rien n’est prévu dans les textes législatifs pour garantir le contrôle parlementaire sur la Commission des sanctions.
L’article 5 prévoit de travailler à la pérennité et au caractère substantiellement suffisant du financement de l’expertise indépendante en commandant un rapport, notamment pour évaluer dans quelle mesure notre débat sur l’expertise indépendante doit s’articuler avec le vote de nos budgets publics, seuls à même dans le temps et vu les enjeux d’assurer un socle financier suffisant pour conserver et déployer des compétences en la matière.
RENFORCER LA TRANSPARENCE FINANCIÈRE DANS LE NUCLÉAIRE CIVIL
L’article 6 prévoit la création d’une commission nationale des provisionnements pour servitudes nucléaires. La loi du 28 juin 2006 sur la gestion durable des matières et des déchets radioactifs a créé une commission nationale d’évaluation des charges de démantèlement des installations nucléaires de base et de gestion des combustibles usés et des déchets radioactifs (CNEF) ayant pour mission de vérifier l’adéquation des provisions aux charges. Cette commission « peut demander aux exploitants communication de tous documents nécessaires à l’accomplissement de ses missions » et entendre l’autorité administrative qui instruit les dossiers. La commission s’est réunie pour la première fois le 17 juin 2011, soit près de cinq années après la publication de la loi. Elle a remis son unique rapport en juillet 2012. Depuis, ses activités ont cessé. En accord avec les travaux menés en 2016 et 2017 par la mission d’information de l’Assemblée nationale sur la faisabilité technique et financière du démantèlement des centrales nucléaires, la commission d’enquête sur la sûreté et sécurité des installations nucléaires du 1e février 2018 dont la rapporteure était la Députée Barbara Pompili a constaté que le provisionnement pour charge de démantèlement réalisé par EDF s’avère largement illiquide. D’une manière plus large, elle a considéré qu’il ne peut revenir à l’exploitant, juge et partie, de fixer le montant des sommes à provisionner. Il conviendrait de s’inspirer du modèle de la commission des provisions nucléaires instituée en Belgique en 2003, qui a fait ses preuves. C’est pourquoi il semble nécessaire de créer une commission permanente, se réunissant trois à quatre fois par an.
L’article 7 prévoit le rendu d’un rapport sur les coûts complets du nucléaire afin d’éclairer le législateur dans son rôle. Il est en effet nécessaire que ce dernier ait toutes les informations à disposition, et notamment celles financières, pour orienter les choix scientifiques qui engagent collectivement tout un pays. Sur le sujet essentiel du nucléaire, les perspectives temporelles et l’étendue des sommes en jeu doivent mobiliser le législateur financier pour impulser l’obligation de transparence de la puissance publique. C’est ce qui a été fait par exemple à travers l’article 135 de la loi de finances pour 2016 qui a imposé un rapport sur le financement des commissions locales d’information nucléaire, ou l’article 90 de la loi de finances pour 2015 qui a imposé un rapport sur le financement et le statut de l’Autorité de sûreté nucléaire.
L’article 8 prévoit la remise d’un rapport sur les charges de démantèlement des centrales nucléaires françaises. La connaissance même approximative d’un échéancier de démantèlement constitue une condition sine qua non à la mise en place d’une filière d’excellence en matière de démantèlement. Le PDG d’EDF, M. Jean-Bernard Lévy a laissé entendre qu’EDF travaillait sur un programme de fermetures échelonné sur une trentaine d’années, entre 2029 pour les premiers réacteurs qui seront arrêtés après 50 ans d’exploitation et 2060, pour les derniers réacteurs menés à 60 années d’exploitation. L’effort de transparence à réaliser est très important pour publier un échéancier prévisionnel approximatif des réacteurs à fermer et, donc, à démanteler entre ces deux échéances, dans le but de donner de la visibilité aux industriels concernés, aux salariés travaillant sur les sites ainsi qu’aux territoires qui doivent s’y préparer. Enfin, il apparaît que la filière du nucléaire pourrait manquer de ressources humaines au cours des années à venir. En effet, si le rythme des constructions est incontestablement plus faible qu’à la fin du vingtième siècle, le secteur aura encore – et pour longtemps – besoin d’ingénieurs, de techniciens et d’ouvriers pour mener à bien l’énorme chantier du démantèlement. Une main d’oeuvre importante sera également nécessaire pour prolonger l’activité des réacteurs qui ne seront pas immédiatement arrêtés. Un véritable travail prospectif doit donc être engagé pour évaluer les besoins en formation de la filière nucléaire pour les années à venir, aussi bien pour développer la filière du démantèlement, que pour la prolongation de certains réacteurs.
ASSURER UNE GESTION RESPONSABLE ET RAISONNÉE DES DÉCHETS NUCLÉAIRES
L’article 9 aborde l’application concrète de la loi n° 2006-739 du 28 juin 2006 de programme relative à la gestion durable des matières et déchets radioactifs à son article 3, qui dispose, que la gestion des déchets radioactifs à vie longue de haute ou de moyenne activité, les recherches et études relatives à ces déchets sont poursuivies selon les trois axes complémentaires suivants : la séparation et la transmutation des éléments radioactifs à vie longue, le stockage réversible en couche géologique profonde et enfin l’entreposage. Afin d’éclairer le législateur dans son rôle, il est nécessaire que ce dernier ait toutes les informations à disposition, et notamment celles financières, pour orienter les choix scientifiques qui engagent collectivement tout un pays.
L’article 10 aborde la question de la gestion des matières radioactives et leur potentielle requalification en déchets. Une part prépondérante de l’électricité produite en France est d’origine nucléaire, fournie par les 58 réacteurs nucléaires français. Le combustible nucléaire utilisé dans ces réacteurs est principalement issu de l’uranium naturel. Les différentes étapes de fabrication, de mise en oeuvre, de retraitement, de recyclage, etc., de ce combustible sont désignées par le terme de « cycle du combustible nucléaire ». On parle d’amont du cycle pour la partie allant de l’extraction du minerai d’uranium jusqu’à l’utilisation du combustible dans un réacteur, et d’aval du cycle pour la partie débutant à la sortie du combustible irradié du réacteur et s’achevant avec le stockage définitif de déchets radioactifs issus de la gestion de ces combustibles usés. En France, l’aval du cycle comprend des étapes de retraitement des combustibles usés et de recyclage des matières issues de ce retraitement pour la fabrication de nouveaux combustibles. De ce fait, le cycle du combustible est dit « fermé », même s’il n’est en réalité qu’incomplètement fermé (car le recyclage des matières ne peut, aujourd’hui, être mis en oeuvre qu’une fois), par opposition au cycle dit « ouvert », pratiqué dans d’autres pays dans lesquels les combustibles usés sont directement stockés sans recyclage.
Le choix français du retraitement des combustibles usés emporte des conséquences concrètes sur l’ensemble de la gestion du cycle du combustible. En effet, à la sortie du réacteur, les combustibles usés sont entreposés dans des piscines en attente de leur retraitement. À l’issue du processus de retraitement, des matières recyclables ont été séparées – telles que le plutonium, servant à la production du combustible MOX2 -, et des substances radioactives ont été conditionnées sous la forme de déchets vitrifiés, en vue de leur stockage à terme. L’évacuation des combustibles usés des centrales nucléaires dépend donc de la capacité de retraitement de ces combustibles, ainsi que des capacités d’entreposage disponibles dans l’attente de ce retraitement (le taux de disponibilité des piscines d’entreposage était évalué à 13,3 % fin 2016). Cet équilibre entre les déchargements de combustible des réacteurs et leur retraitement ne peut être garanti que si un nombre suffisant de réacteurs ont recours au combustible MOX, faute de quoi le stock français de plutonium s’accroitrait. Le respect de cet équilibre constitue un paramètre clé de la planification de la production électronucléaire. Ce paramètre doit donc être pris en compte dans les différentes programmations pluriannuelles de l’énergie (PPE), qui ont été instituées par la loi de transition énergétique pour une croissance verte (LTECV) de 2015. Cette prise en compte est d’autant plus importante que l’objectif de réduction à 50 % de la part du nucléaire dans la production électrique, dans un contexte de vieillissement du parc nucléaire existant, va engendrer des évolutions significatives des flux du cycle du combustible nucléaire. Des investissements importants – sur le parc actuel de réacteurs ou dans les installations d’entreposage des matières et déchets – doivent donc être réalisés au cours de la prochaine décennie. Il est nécessaire qu’ils tiennent compte des effets de rétroaction entre l’amont et l’aval du cycle. La discussion sur les alternatives possibles pour ces investissements n’a pas eu lieu lors du débat public de 2018 sur la PPE3 et les choix proposés dans le projet publié en janvier 2019 reposent sur des arbitrages qui n’ont pas été expliqués au grand public. Une plus grande transparence sur ce sujet permettrait d’apprécier pleinement la place qu’occupent les questions liées à l’aval du cycle du combustible parmi les déterminants des choix d’évolution des infrastructures nucléaires.
Chapitre Ier : RENFORCER LA SÛRETÉ DES CENTRALES NUCLÉAIRES
Article 1er : Assurer le suivi des recommandations de l’Autorité de sûreté nucléaire (ASN) et une présence permanente de l’autorité sur les sites nucléaires
Article 2 : Doter le Ministère chargé de l’énergie du pouvoir d’arrêt des centrales
Chapitre II : RENFORCER LE CONTRÔLE PARLEMENTAIRE ET L’EXPERTISE INDÉPENDANTE
Article 3 : Crée délégation parlementaire au nucléaire civil sur le même modèle que la délégation parlementaire au renseignement
Article 4 : Contrôle par le Parlement du comité des sanctions de l’Autorité de sûreté nucléaire (ASN)
Article 5 : Renforcement de l’expertise indépendante
Chapitre III : RENFORCER LA TRANSPARENCE FINANCIÈRE DANS LE NUCLÉAIRE CIVIL
Article 6 : Création d’une commission nationale des provisionnements pour servitudes nucléaires
Article 7 : Actualisation des coûts complets du cycle nucléaire
Article 8 : Rapport sur les charges de démantèlement des centrales nucléaire françaises
Chapitre IV : ASSURER UNE GESTION RESPONSABLE ET RAISONNÉE DES DÉCHETS NUCLÉAIRES
Articles 9 : Feuille de route sur la mise en place d’alternatives et accompagnement financier au stockage géologique profond
Article 10 : Requalification des matières radioactives en déchets et établissement d’une doctrine d’usage
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