Le Sénat a adopté à l’unanimité, en première lecture, le projet de loi ratifiant les ordonnances n° 2016-301 du 14 mars 2016 relative à la partie législative du code de la consommation et n° 2016-351 du 25 mars 2016 sur les contrats de crédit aux consommateurs relatifs aux biens immobiliers à usage d’habitation et simplifiant le dispositif de mise en oeuvre des obligations en matière de conformité et de sécurité des produits et services, sur le rapport de M. Martial BOURQUIN (Socialiste et républicain – Doubs) fait au nom de la commission des affaires économiques.
Ce projet de loi vise à ratifier deux ordonnances :
- l’ordonnance du 14 mars 2016 relative à la partie législative du code de la consommation, prise sur le fondement de l’article 161 de la loi relative à la consommation du 17 mars 2014, afin, selon le Gouvernement, d’améliorer l’intelligibilité et l’accessibilité du droit ;
- l’ordonnance du 25 mars 2016 sur les contrats de crédit aux consommateurs relatifs aux biens immobiliers à usage d’habitation, prise sur le fondement de l’article 14 de la loi portant diverses dispositions d’adaptation de la législation au droit de l’Union européenne en matière économique et financière du 30 décembre 2014, afin de transposer une directive du Parlement européen et du Conseil du 4 février 2014 et ainsi renforcer la protection du consommateur.
En séance les sénateurs ont notamment adopté des dispositions visant à mettre en place, pour les offres de prêts émises à compter du 1er mars 2017, un droit de résiliation et de substitution annuel du contrat d’assurance emprunteur (amendement 8 portant article additionnel après l’article 4).
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Monsieur le président, madame la secrétaire d’État, mes chers collègues, nous examinons un projet de loi ratifiant deux ordonnances. Vous connaissez bien le point de vue des écologistes au sujet des ordonnances, mes chers collègues, point de vue que je crois d’ailleurs partagé dans l’hémicycle : nous sommes pour en limiter le recours au strict nécessaire, dans la mesure où il s’agit d’un dessaisissement du pouvoir législatif au profit de l’exécutif.
Aussi, je crois que nous sommes nombreux à nourrir des craintes quant aux propos tenus par certains candidats à l’élection présidentielle, lorsqu’ils claironnent que l’essentiel de leur programme sera appliqué par voie d’ordonnances au cours des six premiers mois de leur mandat.
Le présent projet de loi vise à ratifier une ordonnance de recodification de la partie législative du code de la consommation, ainsi qu’une ordonnance portant sur la modification de dispositions sur le crédit immobilier, afin d’assurer la transposition de la directive 2014/17/UE du 4 février 2014. Opérer ce type de recodification au moyen d’un projet de loi serait long, fastidieux et très peu utile, puisqu’aucun enjeu politique ne se cache dans l’ordonnancement des codes législatifs, si ce n’est qu’une codification correcte en facilite l’accès et la lisibilité pour les citoyens, les fonctionnaires et les juristes.
La ratification qui nous est soumise est assez exceptionnelle : la plupart du temps, on se contente de laisser le Gouvernement déposer le projet de loi sur le bureau des deux assemblées, et on se garde bien de les inscrire à l’ordre du jour. Ou alors, on ratifie des ordonnances par wagons entiers dans des lois de simplification, parce que c’est plus facile.
La pratique de la ratification implicite des ordonnances n’existant plus depuis la révision constitutionnelle de 2008, les ordonnances restent des actes administratifs unilatéraux émis par le Gouvernement : ils peuvent donc être attaqués devant le Conseil d’État.
Malgré cela, le Parlement recouvre évidemment sa compétence sur les dispositions qui relèvent du domaine de la loi à l’expiration du délai d’habilitation, y compris en l’absence de ratification. Seule la question prioritaire de constitutionnalité reste impossible à mettre en œuvre en cas d’absence de ratification.
En dépit des modifications importantes issues de la révision de 2008, on constate que le Parlement, par coutume, continue de s’abstenir de ratifier formellement un peu plus de 20 % des ordonnances. Si nous avons la chance de le faire aujourd’hui, c’est uniquement pour corriger des erreurs et des imperfections.
Notre rapporteur nous propose treize amendements, qui sont essentiellement de coordination et de simplification. Nous saluons ses efforts et nous les voterons.
Deux amendements, qui ont leur importance, vont plus loin que ces simples corrections.
Le premier tend à rétablir une disposition censurée par le Conseil constitutionnel en tant que cavalier législatif, qui avait été votée dans le cadre de la loi Sapin II. Cette disposition porte de vingt-quatre à quarante-huit heures le délai de rétractation en cas d’achat de métaux précieux.
Le second amendement a pour objet de compléter le dispositif de la loi relative à la consommation concernant l’assurance emprunteur, le Conseil constitutionnel ayant censuré les dispositions introduites dans la loi Sapin II en nouvelle lecture, c’est-à-dire à un stade bien trop tardif de la procédure parlementaire. Nous pouvons réparer aujourd’hui ce que le non-respect de la procédure a permis de censurer hier.
L’instauration d’un droit de substitution annuel doit permettre une baisse significative du montant de l’assurance emprunteur. Les taux de marge excessifs sont sans rapport avec le service apporté aux emprunteurs. Reste la question des 8 millions de contrats en cours.
Sur la question de la rétroactivité ou de la non-rétroactivité de cette mesure, je vais me risquer à vous dire quelques mots.
La non-rétroactivité des lois est un principe constitutionnel, mais en matière pénale uniquement : cela découle de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen et de la Convention européenne des droits de l’homme. En matière civile et contractuelle, il s’agit d’un principe législatif résultant de l’article 2 du code civil : « La loi ne dispose que pour l’avenir ; elle n’a point d’effet rétroactif. » Ce principe peut être écarté par la loi, dès lors qu’elle ne méconnaît pas l’intérêt général et qu’elle ne provoque pas d’insécurité juridique.
Cela étant, il n’est pas question aujourd’hui de récrire l’ensemble des contrats d’assurance emprunteur. En effet, l’économie des contrats n’aurait en rien été bouleversée par ce qui aurait pu être la proposition de la commission. Il est simplement question d’ouvrir la possibilité pour l’assuré de renégocier son contrat dans un sens plus favorable et d’ouvrir un marché qui est aujourd’hui très fermé à la concurrence et qui engendre des marges indues.
Vous nous suggérez de rester prudents, monsieur le rapporteur. Pour nous, vous êtes excessivement prudent, et nous espérons que l’on trouvera une solution pour nos 8 millions de concitoyens dont les contrats sont en cours. Toutefois, le groupe écologiste votera en faveur de ce projet de loi. (Applaudissements sur les travées du groupe écologiste.)
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